Aide et crédit à l’industrie cinématographique

Le droit du cinéma est constitué par l’ensemble des règles juridiques qui régissent la production, la distribution et la projection des films. Il concerne le film aussi bien comme création artistique (oeuvre cinématographique) que comme marchandise (pellicule impressionnée).

Étant à la fois une industrie et un art, le cinéma pose des problèmes juridiques tant au niveau de la création du film qu’à celui de son exploitation. La production met en oeuvre des capitaux considérables dont la rentabilité, nécessairement à long terme, est aléatoire : des contrats sont passés entre producteur, studios, laboratoires; le crédit doit intervenir pour le financement. La création de l’oeuvre cinématographique requiert le concours d’un grand nombre de personnes qui apportent leur contribution intellectuelle : metteur en scène, scénariste, dialoguiste, compositeur, acteurs; tous sont dans une situation contractuelle avec le producteur; comment peuvent-ils prétendre avoir un droit d’auteur ? La distribution par démarchage des salles et diffusion des copies de films implique la conclusion de nombreux contrats. La projection du film constitue un spectacle qui réunit dans les salles de nombreux spectateurs; de ce fait, l’ordre public est directement intéressé. Lois et règlements de police s’appliquent au spectacle, de même que lois et règlements financiers à l’industrie.

Selon les systèmes juridiques, des solutions différentes sont données à chaque problème; mais l’élargissement des marchés du film a rendu nécessaire l’établissement, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, de règles internationales, qui ne peuvent que marquer profondément l’évolution future du cinéma dans les pays de la Communauté économique européenne, malgré le déclin subi par l’industrie cinématographique dans les pays industrialisés - déclin imputable à l’essor de la télévision et d’autres formes de loisirs.

Les professions cinématographiques et l’État

C’est à René Clair qu’on attribue l’expression : «Le cinéma devient affaire de gouvernement.» Selon les pays, le cinéma est affaire soit d’organismes publics, soit d’entreprises privées, soit d’une action conjointe des organismes publics et des entreprises privées.

Le cinéma, entreprise publique

Dans les pays socialistes qui ne sont pas passés à l’économie de marché, production, distribution et exploitation des films sont le fait des entreprises publiques. L’enseignement cinématographique et la formation professionnelle sont assurés dans des instituts d’État. Le cinéma est conçu comme un aspect essentiel du service public de la culture nationale et populaire.

Le cinéma, entreprise privée

L’intervention de l’État est alors réduite au minimum.

Aux États-Unis, le cinéma fut, dès sa naissance, une grande industrie intégrée verticalement. Les grandes sociétés de Hollywood produisent, distribuent leurs films et contrôlent la quasi-totalité de l’exploitation. Les «indépendants» ont été presque entièrement éliminés. Ce processus s’est effectué sans intervention de l’État. Les sociétés se sont spontanément constituées en 1930 en pouvoir corporatif par la création de la Motion Picture Association of America (M.P.A.A.). Le gouvernement fédéral a fait jouer la législation antitrust contre les abus de pouvoir de ce groupement; en 1948, la Cour suprême a obligé les compagnies à choisir entre production et distribution ou propriété des salles de projection. Le gouvernement fédéral n’intervient par l’intermédiaire de la Motion Picture Division du département du Commerce que dans l’exportation des films américains. La liberté commerciale est complète au stade de l’exploitation.

En Grande-Bretagne se manifestent les mêmes tendances qu’aux États-Unis, avec une pénétration très aisée des films américains sur le marché britannique. Le Cinematograph Film Act de 1927 a exigé le dépôt au Board of Trade de tous les films afin de permettre la vérification de leur nationalité; modifiée en 1938, cette loi permet aujourd’hui au Board of Trade de contrôler les circuits de salles, les entreprises de distribution et les studios, et d’empêcher ainsi des concentrations plus poussées; depuis 1948, une licence est exigée pour ouvrir une nouvelle salle et un régime de contingentements à l’importation a été établi, qui protège le cinéma britannique.

En Allemagne, avant la Seconde Guerre mondiale, l’industrie cinématographique était caractérisée par une extrême concentration, tant verticale qu’horizontale. À la décartellisation et à la déconcentration opérées par les Alliés en Allemagne de l’Ouest (1946-1950) a fait suite la politique des autorités de la république fédérale d’Allemagne (loi du 5 juin 1953) : l’exercice des professions cinématographiques est libre; mais l’ouverture et l’exploitation des salles sont soumises à déclaration et à autorisation; la production reste cependant fortement concentrée.

Le cinéma aidé et contrôlé

La situation des entreprises de production et d’exploitation cinématographiques a beaucoup évolué en France depuis les origines.

Un régime de liberté totale a existé jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, à l’exception, depuis 1928, de la déclaration obligatoire de l’ouverture ou du transfert de propriété des salles. En 1940 fut créé le Comité d’organisation de l’industrie cinématographique, organisme corporatiste placé sous l’autorité du ministre de l’Information; toute personne qui voulait exercer une profession cinématographique devait en être membre et ne pouvait le devenir que par autorisation ministérielle; le comité dirigeait l’économie et assurait la discipline de la profession; tout autre organisme professionnel était interdit.

La législation actuelle porte des traces de cette période. Certes, la liberté d’association sur une base professionnelle est rétablie, mais la loi du 25 octobre 1946 crée le Centre national de la cinématographie. Cet établissement public, dont le directeur général est nommé par décret, est placé sous la tutelle du ministre chargé de la Culture. Ses attributions sont de trois ordres; d’une part, il conseille les pouvoirs publics et prend les décisions réglementaires s’imposant à la profession; d’autre part, il assure la gestion d’un service public : à ce titre, il contrôle le financement et les recettes, octroie des subventions d’aide au cinéma, administre des services interprofessionnels et contrôle des organismes privés, tels le Festival international du film de Cannes, Unifrance Film (société de diffusion du film français), la Cinémathèque française, l’Institut des hautes études cinématographiques. Enfin, il exerce des attributions disciplinaires : en cas d’infractions aux décisions de son directeur général, il peut infliger à ses ressortissants des sanctions (amende, interdiction, fermeture d’entreprise).

Les professions réglementées sont celles de producteur et distributeur de films et d’exploitant de salle. L’accès à ces professions est soumis à l’autorisation du directeur général du C.N.C. L’exercice de la profession est également réglementé : le producteur doit obtenir une autorisation de tournage pour chaque film qu’il a l’intention de réaliser; l’exploitant de salle n’a pas liberté de composer ses programmes, ni celle de s’approvisionner en billets ou de fixer le prix des places; il est obligé de déclarer ses recettes, qui sont contrôlées; il doit respecter des règlements de sécurité.

D’une structure de l’industrie cinématographique caractérisée à l’origine par la prolifération d’entreprises de production et d’exploitation, on est passé, à la fin des années soixante, en raison de la crise provoquée essentiellement par la télévision, à une intégration oligopolistique de l’exploitation à la production. Pour y faire échec, la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle consacre son titre V (art. 88 à 92) à la diffusion des oeuvres cinématographiques. Ces dispositions visent à éviter les obstacles à la libre concurrence et à la plus large diffusion des oeuvres conformément à l’intérêt général. Un décret du 4 janvier 1983 fixe le délai (un an, de droit commun) pendant lequel les oeuvres exploitées en salles ne peuvent être exploitées simultanément en vidéocassettes et vidéodisques. Un décret du 10 janvier 1983 réglemente les groupements de programmation des salles lorsque celle-ci n’est pas assurée directement par les entreprises propriétaires du fonds de commerce; ces groupements sont soumis à l’agrément d’une commission de la programmation auprès du directeur général du C.N.C., et au contrôle du directeur général. Un décret du 9 février 1983 définit les conditions de nomination, de saisine et de prononcé des décisions du médiateur du cinéma créé par l’article 92 de la loi du 29 juillet 1982, et dont la fonction est d’assurer la conciliation préalable dans les litiges relatifs à la diffusion en salles, qui ont pour origine des obstacles faussant le jeu de la concurrence.

Le crédit à l’industrie cinématographique

La longue période qui s’écoule de la préparation du film à la fin de son exploitation normale (quatre ou cinq années) implique nécessairement un large recours au crédit. Des techniques juridiques ont été aménagées pour faciliter le recours au crédit privé et pour assurer un crédit public.

En dehors de l’appel aux banques spécialisées, les sources traditionnelles du crédit cinématographique sont les crédits consentis aux producteurs par les distributeurs et exploitants : il s’agit d’une avance pure et simple à valoir sur les recettes du film, ou d’une avance qui constitue un minimum de recette garanti par le distributeur. Pour donner aux créanciers des garanties réelles et faciliter ainsi la collecte des capitaux nécessaires à la production, le législateur français (loi du 22 février 1944) a institué un registre public de la cinématographie qui joue le rôle de la conservation des hypothèques en matière immobilière : tous les actes juridiques contractuels concernant un titre de film déposé doivent faire l’objet d’une inscription. Les effets de l’inscription sont l’opposabilité aux tiers de tous actes déposés et surtout l’établissement sans dépossession du privilège résultant du contrat de nantissement.

La production et l’exploitation des films peuvent bénéficier en France de l’assistance financière publique établie lors de la crise que le cinéma a subie au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Il s’agit essentiellement d’un autofinancement par le canal du compte de «soutien financier de l’industrie cinématographique», qui figure au budget de l’État. Institué par le décret du 16 juin 1959 (faisant suite à des institutions mises en place en 1948 puis en 1953), le compte tire ses ressources d’une taxe spéciale additionnelle aux prix des billets d’entrée dans les salles de cinéma et d’une taxe de sortie des films - taxe proportionnelle à leur métrage. Il est notamment destiné à financer en partie la production de nouveaux films français de long métrage, ainsi qu’à concourir à des travaux de construction ou d’amélioration de salles de cinéma.

En Italie, un régime assez analogue à celui de la France a été mis en place par la loi du 26 juillet 1949 : 17% de la recette brute de chaque film est affecté à la constitution d’un fonds d’aide au film italien, mais - différence importante - le réinvestissement n’est pas obligatoire.

C'est donc une circulaire du ministre de l'Intérieur datant de 1909 qui soumit à l'approbation préalable du maire la représentation de films cinématographiques au public.

En juin 1916, un arrêté établissant la censure cinématographique, émanant du ministre de l'Intérieur, institua une commission chargée de l'examen et du contrôle des films, et autorisée à délivrer les cartes permettant leur diffusion en France. En 1919, un autre décret exigea que le film ait obtenu deux visas, l'un pour la représentation, l'autre pour l'exportation à l'étranger, délivrés par la commission d'examen du ministère de l'Instruction public et des Beaux-Arts. La procédure devant la commission était contradictoire, c'est-à-dire que les auteurs et éditeurs de films avaient le droit de présenter leurs arguments avant que ne fût prise la décision par la commission. La commission était alors une émanation directe du ministre de l'Intérieur, les dix membres qui la composaient étant nommés sur présentation du ministre.

La commission, dont les pouvoirs furent élargis en 1936, accordait le visa de représentation en fonction d'un certain nombre de critères comme l'intérêt national, l'intérêt de la défense des bonnes moeurs et le respect des traditions nationales. Ces critères extrêmement vastes et flous ont suscité de nombreuses controverses, d'autant que ce système de censure d'État était particulièrement néfaste pour la présentation des films cinématographiques étrangers, qui devaient également recevoir le visa de représentation pour être diffusés.

L'ordonnance de 1945 transforma la composition de la commission de contrôle en prévoyant que celle-ci serait désormais composée d'un nombre égal de professionnels du cinéma et de représentants du ministère. Ce système paritaire ayant provoqué de nombreux blocages, une réforme intervint avec le décret du 18 janvier 1961. Depuis, à ces deux groupes de membres se sont ajoutés des représentants des ministères de la Justice, de l'Éducation nationale, de la Santé publique, et des représentants d'usagers.

Le décret de 1961 accrut la censure en exigeant que les projets de films de long métrage obtiennent un avis préalable de la part de la commission, suivi d'une autorisation de tournage délivrée exclusivement par le Centre national de la cinématographie. D'ailleurs, le visa émanant de la commission de censure n'empêchait pas le maire, dans l'exercice de ses pouvoirs de police, ou le pouvoir exécutif d'interdire la projection d'un film pour des motifs d'ordre public.

Ainsi, le film de Jacques Rivette intitulé Suzanne Simonin, la religieuse de Diderot a fait l'objet d'une interdiction par le secrétaire d'État à l'Information en 1966, alors que la commission avait émis un avis favorable à son exploitation. Ce n'est que parce que le tribunal administratif de Paris a estimé l'arrêté d'interdiction illégal (comme étant entaché d'un vice de forme) que le film a pu être autorisé par un nouveau secrétaire d'État en 1967.

C'est une loi du 30 décembre 1975 qui a créé une catégorie particulière de films, appelée catégorie X, regroupant les films pornographiques ou incitant à la violence, soumis à un régime de distribution spécifique. Ainsi, les salles dans lesquelles ces films peuvent être projetés sont des salles spécifiques et distinctes qui ne peuvent appartenir au réseau de distribution des films traditionnels. De plus, le Centre national de la cinématographie n'est pas autorisé à accorder des subventions financières pour la production, l'exploitation et la distribution de ce type de films. Enfin, ces films sont plus fortement taxés au plan fiscal.

Le régime de censure en matière cinématographique qui existe encore, certes sous une forme amoindrie, a été largement assoupli depuis le début du siècle, mais le système de délivrance des visas témoigne de la volonté du pouvoir exécutif de maîtriser cette forme d'expression artistique. À cet égard, la Cour de cassation a justifié la décision de la justice d'obliger les distributeurs du film de Martin Scorsese, intitulé la Dernière Tentation du Christ, à insérer un texte d'avertissement dans toutes les publicités sur ce film. En effet, pour la Cour, les images de ce film étant de nature à blesser les croyances religieuses de certains spectateurs, cette insertion était justifiée. De même, la Cour européenne des droits de l'Homme a estimé que la confiscation du film autrichien de Werner Schroeter intitulé le Concile d'amour était justifiée pour des raisons pratiquement identiques à celles qui furent émises dans l'affaire de la Dernière Tentation du Christ. Cette tendance s'analyse comme un retour sinon d'une censure, du moins d'une réglementation particulièrement sévère de l'expression cinématographique lorsque celle-ci touche à la religion.